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导致管不胜管

2019-07-22 04:00

食品安全在社会形成共识,并让广大群众积极参与共治是一项长期而又艰巨的系统性工程。要充分运用电视、报刊、广播等传统媒体资源,有效推进网络以及微博、微信、微视和客户端等新兴媒体平台应用,多渠道、全方位开展食品安全宣传教育,提升全民食品安全意识。

其二,要大力宣传培育百姓的食品安全意识。要多渠道披露食品安全犯罪相关信息,普及百姓食品安全知识,通过以案释法形式揭示食品犯罪手段和方法,不断增强百姓食品安全观念,提高警惕性。

与此同时,国家各层面关于食品安全的法律法规和司法解释及相关规定的制定和出台进入一个快节奏时期。国务院2012年6月23日出台《国务院关于加强食品安全工作的决定》,国家工商行政管理总局2009年8月28日制定《食品安全监管执法协调协作制度》,卫生部2010年10月12日出台《食品安全国家标准管理办法》、2012年12月9日制定《食品安全国家标准跟踪评价规范(试行)》,卫生部、农业部和商务部2010年11月3日联合出台《食品安全信息公布管理办法》,最高人民法院、最高人民检察院2013年5月2日出台《关于办理危害食品安全刑事案件适用法律若干问题的解释》,最高人民法院2013年12月23日出台《最高人民法院关于审理食品药品纠纷案件适用法律若干问题的规定》,国家卫生和计划生育委员会2013年10月15日出台《新食品原料申报与受理规定》和《新食品原料安全性审查规程》,国家安全生产监督管理总局2014年1月3日出台《食品生产企业安全生产监督管理暂行规定》,等等。

其一,要大力宣传培育业主的食品自律意识。对其开展社会主义核心价值观宣传教育,促进其牢固树立诚信和守法经营为荣和以贪小利、失信和违法,甚至蒙昧良心生产、经营、销售假冒伪劣食品为耻的社会意识,切实增强业主自律性,有效推进食品行业诚信体系建设,创造良好的食品发展环境。

一方面,在各部门间要进一步夯实网络信息资源共享基础,建立符合中国国情的行政司法机关等相关部门为一体的食品安全信息网络共享平台,各部门要将掌握的食品安全和执法办案等信息适时、完整录入,并及时将销售假劣食品卖家信息列入黑名单,实现网络交易第三方平台、食品监管部门与司法机关之间信息的及时有效对接,努力做到信息对称共享,快速发现苗头、快速查处问题、快速打击犯罪。另一方面,作为打击食品安全犯罪主力军的公安机关,要牢固树立情报信息引领警务实战理念,全国各地公安机关及内部各警种之间要建立定期化、常态化会商研判机制,及时互通信息、分析案情、排查梳理线索,力求打得精、打得准、打得深、打得狠。

同时,各行政与司法部门立足本职对如何抓好食品安全管理都进行了专门部署和安排,如国家食品药品监督管理总局2014年3月13日下发《关于进一步加强对超过保质期食品监管工作的通知》,等等。我国食品安全管理正朝着法治化、规范化方向大步向前进。

民以食为天,食以安为先。“舌尖上的安全”关系千家万户。我国对食品安全管理是一个从相对放任到逐步规范,从影响恶劣事件发生倒逼政府重视并加以严惩,从粗放立法多部门配合打击到完善立法合并执法部门的过程。

对一些国外食品犯罪打击的先进立法理念和条文,可以大胆地取其精华,剔除糟粕,加以借鉴和吸收。从国外食品安全犯罪立法比较分析来看在食品安全犯罪中引入,严格责任制度并实际宽泛行为模式,是许多国家立法的一个突出特点。①相比国外将食品安全犯罪纳入危害公共安全犯罪、损害公共卫生犯罪或造成公共危险犯罪,我国只是定为破坏社会主义市场经济秩序罪,并在刑法分则的第143条和第144条分别以“生产、销售不符合卫生标准的食品罪”和“生产、销售有毒、有害食品罪”进行定罪量刑,可见立法的初衷只是作为市场经济秩序加以规范,并未上升为公共安全的高度加以定性和惩处。其对“生产、销售不符合卫生标准的食品罪”客观方面成立的前置条件为“足以造成严重食物中毒事故或者其他严重食源性疾病”,而司法实践中要证明对不符合安全标准的食品和足以造成严重食物中毒事故或者其他严重食源性疾病等严重危害人体健康之间的因果关系往往难度较大,各地标准不一,执法权威容易受到挑战。笔者以为,目前从我国国情出发,可以不将食品安全犯罪纳入刑法分则的危害公共安全罪,但作为第143条适用的前置条件可以取消或用更易司法操作描述进行规定;同时建议将刑罚量刑门槛降低、适用范围扩大、惩罚幅度提升,以增大犯罪成本,减轻打击压力,达到震慑犯罪。

互联网跨时空、无区域的“地球村”特点,为食品违法犯罪各个环节提供了前所未有的便捷,从点对点、面对面的小数量、小区域营销违法假劣食品,延伸到点对面、大批量、跨区域甚至跨国境,数量越来越多,范围越来越广。一些农村偏远山区成为犯罪的“洼地”,老少对象容易上当受骗,成为不法分子的首选。校园尤其是中小学校周边的摊点,一些摊主为谋私利,利用学生辨别能力低、只图口味好的情况,不顾学生正值身体发育时期,蒙昧良心加工出售过期或劣质食品,严重影响学生健康安全,一些地方曝光出的学校学生食品安全问题触目惊心,令人发指。

原先食品监管部门多涉及食品药品、质监、工商、卫生、农业、公安等较多部门,职责过于分散,容易出现利益纷争,对本部门有利的或易办的争先恐后,对需要倒查责任或难办的推诿扯皮,协作往往流于形式,给食品犯罪留下空间。近年来,国家对食品管理体制进行了大刀阔斧的改革,市级以上的监管体制改革基本完成,食品生产加工、市场流通和餐饮服务环节等食品安全监管职责均划入食品药品监管部门,一些基层食药所与工商所合署办公,形成了监管合力,但在许多县级“三合一”机制改革尚未理顺,职能整合不到位,协调融合不够紧密,各自运行愈加不顺畅,无法发挥原先改革试图达到1+1+13的效果,整体打击食品犯罪合力不强。

其三,要大力宣传培育全民食品维权意识。现阶段要大力推行举报有奖制度,激发全民维权热情,增强全民维权主动性和积极性,对发生的食品安全问题,要学会收集、保存证据,勇于投诉举报,既维护自身合法权益,又有利于行政司法机关及时调查取证、有效打击食品安全犯罪。

在加快职能转化的基础上,食安、农业、工商、质检、食药监和公安等部门要逐步树立信息共享、源头共治理念,主动将关口前移,从食品产业安全的基础和源头入手,严密防范措施。其一,要注重检测食品生产、加工中有否非法添加违禁药物,会否直接造成食用农产品种植、畜禽水产养殖等食品源头环节污染,会否直接危及食品产业安全、危及群众餐桌安全、危害群众生命健康。其二,要注重对生产经营食品作坊、企业加强联控联查,力争及时查处违法经营的黑作坊、黑工厂、黑窝点。其三,要注重对流通渠道的商场超市、批发市场、农贸市场、展销促销会、旅游景区、城乡结合部等重点场所、重点部位,及时排查、及时发现违法犯罪线索。其四,要严格落实企业主体责任,抬高网络售卖食品的注册和开店门槛,合理划定销售禁区,规范网上销售行为。大型电商平台、即时通信平台、网络支付平台、搜索引擎等互联网相关企业要切实承担许可证件审查、实名登记、交易监控等法律责任和社会责任,建立健全食药安全预警系统,积极配合政府相关部门加强日常监管,最大限度地挤压制假售假者的网上活动空间。

在高密谋、群聚发食品安全问题的困扰下,对现行的《中华人民共和国食品安全法》等法律法规以及相关司法解释审视发现,虽以法律形式对食品安全“从农田到餐桌”全过程进行框架控制,但规定得过粗、过泛,较为笼统、模糊,对食品违法犯罪真正用法律进行规制、约束、打击、惩处、震慑显得力不从心。我国对食品犯罪入刑的定性没有上升到应有高度,刑法中有关食品安全犯罪的条款寥寥无几,刑法以及相关司法解释的修订速度滞后于食品安全问题的发展变化,对食品安全事件的处置在刑法适用上常令办案者为难,打击不尽人意,处罚难以服众。食品安全问题点多面广,现有食品安全国家标准大多在十年前或二十年前制定的,数量少,标准低,滞后严重,一些新推出的标准为推荐性标准,没有法律强制力,导致对一些新型食品安全犯罪侦破不力,打击不力。

自20世纪80年代以来,我国就开始着手并加强对食品安全的监管和专门立法。1983年制定出台的《中华人民共和国食品卫生法(试行)》标志着我国食品安全管理步入了法治化的轨道;我国刑法将食品安全犯罪定为破坏社会主义市场经济秩序罪,并在分则的第143条和144条分别以“生产、销售不符合卫生标准的食品罪”和“生产、销售有毒、有害食品罪”进行定罪量刑,加以打击惩罚。经过数十年的发展,我国先后制定了一系列与食品安全有关的法律法规和管理规定,初步形成了较为完备的法律法规体系。经不完全统计,以法律形式出现的有30多部,以行政法规或部门规章形式出现的已超过100部。1995年10月30日重新修订的《中华人民共和国食品卫生法(试行)》正式颁布施行。该法历经26年,尤其是2005年和2008年相继爆发的“苏丹红”、“三鹿奶粉”等事件将食品安全立法完善推到了风口浪尖上,在大家迫切期盼中,2009年2月28日《中华人民共和国食品安全法》经审议通过并于同年6月1日起施行,食品安全被提到一个全新的高度。

现行法律之所以在打击食品安全犯罪中有时显得苍白无力,其关键是在实践中可操作性不强,有必要对现行法律法规进行调整和优化。一方面,要提升惩罚力度。除在刑法中加大量刑条款外,对犯罪行为的生产、制造、销售等过程中的原料、产品以及使用工具都应当视情节增加没收财产刑;要按照2015年10月新修订实施的《食品安全法》,进一步凸显“惩罚性赔偿与刑事责任优先”原则,做到标准更严、监管更严、处罚更严、问责更严。另一方面,要细化法律规制。针对新常态尤其是互联网时代食品安全犯罪发展的新特点,要从网上、网下两个层面考量,厘清容易滋生食品安全犯罪的各个环节和问题重点,对网上新产品发布、支付结算平台,网下生产许可、货物流通环节等都要详细地以法律形式进行规范和约束,食品安全保护有法可依、有法能用、违法能究、执法能严。同时,要以法律形式强化对食品安全信息的获得,使食品安全更加透明,消费者更加放心。

目前我国食品安全标准不一,细化不够,识别难度大。食品安全管理整体协作机制不健全,部门之间各自为政现象较为突出,主要表现为食安、农业、工商、食品药品监督和公安等部门之间职责不清或相互交叉,相互间信息公开和透明度不够,食品安全信息共享机制尚未形成,常常出现管理真空,导致管不胜管,防不胜防。于是食品安全管理进入出现问题——上上下下查处问题——出台某项管理措施——再出现问题——再上上下下查处问题——再出台某项管理措施的“怪圈”。“瘦肉精”、“地沟油”、“病死猪”、“毒面粉”、苏丹红饲料“喂出”的红心鸭蛋、三聚氰胺超标奶粉等重大食品安全事件出现,将食品安全管理推到风口浪尖,倒逼政府采取更强有力的措施加大食品安全管理,如对食品药品监督管理局、工商局、质量技术监督局等交叉职责部门进行了合并与重组,以期发挥管理功效。

近年来,国家有关部门不断加大对各类食品违法犯罪的查处和打击力度,但食品安全犯罪仍屡禁不止,食品安全形势依然严峻。笔者试从食品安全犯罪的发展态势,分析问题的根源所在,比较国内外食品安全管理和立法,提出重构和完善立法、规范打击和治理举措的建议,以期增强食品安全犯罪防控的可行性和实用性。

。要进一步增强网络思维,建立健全网上网下共同治理工作机制,通过运用网络技术和网络手段,实现互联网海量信息与公安专业信息有机关联,将传统侦查手段与互联网技术手段有机结合,推动银行、网购、电信等各方面信息整合共享,全方位巡查与防控,及时发现违法犯罪线索,进行跟踪追查、固定证据,依法严惩,掌握打防工作主动权。同时,针对食品安全犯罪更趋隐蔽化、网络化、动态化和复杂化,要建立食品安全技术侦查机制,充分赋予公安机关对食品安全犯罪采取技术侦查措施权力,为公安机关打击食品安全犯罪提供强有力技术支撑。

公安机关要充分发挥打击食品犯罪的“拳头”作用。一方面,要进一步明确内部指挥情报、治安、经侦、刑侦、网安等各警种在打击食品安全犯罪方面的职能定位,做到任务明、责任清、分工细,有效整合警种资源、统筹警力分配,确保既各司其职、各负其责,又密切配合、通力协作,注重打整体战、合成战、信息战,切实提升公安机关打击食品安全犯罪的整体作战能力。另一方面,要进一步树立全国公安机关“一盘棋”思想,重点加强区域性警务协作,合力开展重大专项行动,要善于联勤联动,深入经营食品犯罪案件,做到同步开展案侦工作,最大限度地扩大战果,切实形成整体联动合成、协同作战的良好打击食品犯罪格局。

在改革开放三十多年中,一些地方政府部门在经济考核指标推动下,一度偏面追求gdp的快速增长,忽略了环境保护和食品安全等事关民生长远的安全问题。在数十年里,政府食品监管较为缺失,食品安全思维有所扭曲,食品安全意识相对淡薄。甚至个别地方政府以营造宽松投资环境为“幌子”,抱着“一下子吃不死人”观念,公然漠视群众健康安全,导致一些商家、厂家缺乏畏惧感,常常不择手段或变本加厉地经营违法违规食品。消费者大多没有较强的食品安全意识,加之许多劣质食品真假难辨,导致广大消费者不懂、不知、不愿、不会、不敢用法律武器保护自身权益。

维护食品安全,社会共治是根本,必须坚持群防群治、综合治理。要进一步强化共治思维,积极依托部门监管和各方力量共同防范、打击和治理。一方面,行政和司法监管等专门部门要不拘一格,主动加强协作配合,建立健全齐抓共管的协作工作机制,在明确各部门职责、任务的基础上,进一步规范日常联系、执法保障、信息交流、情况通报、案件移送等合作渠道,落实鉴定的机构、结论和费用规定。政府行政机关之间日常要定期与不定期、多形式的开展联合执法检查活动,及时发现苗头性安全隐患,及时排除,及时整改,防患于未然。公检法等司法机关之间对移送涉及食品犯罪案件的案件和线索,要深化沟通协调,力争有案必查,有移必破,有诉必追,并及时研究明确相关法律适用问题,依法从快从严从重追究刑事责任,形成打击整治合力。另一方面,要充分认识民力无穷,大力发挥群防群治优势,积极相信群众、发动群众、宣传群众、依靠群众,让全民广泛参与到食品安全共同治理当中,形成维护食品安全的铜墙铁壁。

互联网、物流成为食品违法犯罪的主流渠道。食品违法犯罪人员一方面借助互联网,既能将产品通过实时拍照、视频等方式供受众体挑选、购买,又能在短时间内将不同区域的原材料、生产线、包装材料、仓储空间等要素迅速相连;一方面借助发达的物流配送,将假劣违法食品快速输送到任何地方。与此同时,个别物流寄递企业受利益驱使,主动采取代收货款等方式与制假、售假食品人员暗中合作,加速销售网络的扩张,形成跨区域、跨国境的长距离犯罪链条。由于网上沟通方便,网下运输方便,且各个环节线上结合、线下独立,线上交叉、线下分离,易为违法人员所操控。食品违法犯罪呈现犯罪低龄化、高智能化、技术化的趋势。